基層治理體系系統化重塑的“衢州探路”
2021-10-25 16:55:00  來源:農民日報·中國農網  作者:蔣文龍 朱海洋  
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  長期以來,基層治理困難重重。由于權責匹配難、資源下沉難、鄉鎮統籌難、縣鄉協同難、活力激發難等問題,“看得見的管不著、管得著的看不見”“多個大蓋帽管不住一頂破草帽”,直接影響著基層治理效能。

  去年,浙江衢州啟動了一項名為“縣鄉一體、條抓塊統”的改革,并躋身全省唯一綜合試點地市,聚焦的正是基層治理體系的系統化重塑。很快,這項改革就上升為省委層面的重大改革任務,還被列為打造“重要窗口”、建設社會主義現代化先行省的13項戰略抓手之一。

  相比浙江其他地區,衢州經濟并不發達,基層治理問題也非最為突出。為何這樣一項具有全局性、標志性意義的改革,交由衢州來沖鋒陷陣?到底什么是“縣鄉一體、條抓塊統”?一年多來,衢州又如何來破題?最近,記者專門前往當地進行深入采訪。

  為什么是浙西衢州?

  浙江經濟社會發達,“成長的煩惱”自然也出現得更早。2016年,浙江從包括綜治工作、市場監管、綜合執法、便民服務在內的“基層治理四平臺”建設入手,與“最多跑一次”改革相融合,目的就是解決轉型發展進程中縣鄉治理體系的深層次問題。

  啟動之初,浙江就明確,此次改革并非另設機構,而是建立縣鄉聯動、功能集成、扁平高效的協同機制,通過整合縣鄉條塊力量、優化行政資源配置,彌補縣鄉垂直之間的割裂現狀。當時,作為試點先行和率先整體推進的地市,衢州展開了大膽探索,將制度固化優勢轉化為治理效能,甚至還打出了“中國基層治理最優城市”的招牌,一時間備受關注。

  但到了2019年初,當在全省率先完成市縣黨政機構改革后,進入深水期的衢州,便隱隱感到了困難與艱阻:作為一項系統工程,鄉鎮管理體制改革如果不跟進,上層改革成果很難落地;同時,縣鄉改革如果不聯動,鄉鎮賦權賦能也無法落地,基層治理的“最后一公里”便容易成為“斷頭路”。

  由此,“鄉鎮模塊化改革”應運而生,又叫“基層大部制”。簡單說,就是把鄉鎮繁雜的工作歸類整合為若干功能模塊,不動體制動機制、不變職能強功能,變單兵作戰為兵團作戰升級,變條塊分割為扁平高效,重建機構、重組力量,最大程度為鄉鎮賦權賦能。

  很快,這一實踐就引起了省級層面的高度關注。省委書記袁家軍親自為其定名,要求加快構建“縣鄉一體、條抓塊統”高效協同治理格局。在衢州市市長高屹看來,迭代升級后的改革,不僅是完善閉環、打補丁,而是系統性重構,強調頂層設計、協同高效、綜合集成,這既是上有所呼,也是下有所應。

  何謂“縣鄉一體、條抓塊統”?

  那么,什么是“條抓”?什么叫“塊統”?又如何來理解“縣鄉一體”?衢州市委組織部的相關負責人向記者解釋,所謂“條抓”,即全面推進職能部門賦能基層、放權基層、服務基層,明確縣鄉權責界面;而“塊統”,則把鄉鎮做大做強,提高對資源、平臺、隊伍的統籌協同能力;“縣鄉一體”,一言概之,就是構建基層治理共同體,鄉鎮圍繞群眾轉、部門圍繞鄉鎮轉、大家圍繞基層轉。

  盡管已有基礎,但行百里者半九十,新的改革意味著再次出發。完成頂層系統設計之后,衢州先分解任務,每個縣聚焦一個難點突破,最后集成在唯一的“綜合試點縣”衢江,為全市面上提供經驗。而衢江試點中的試點,則放在了廿里鎮。

  廿里位于衢州南郊,屬于全省首批中心鎮。這塊試驗田,所面臨的問題頗具代表性。該鎮鎮長劉俊峰告訴記者,一直以來,應對日漸龐雜的社會事務,鎮里早已“不堪重負”。因此,試點剛開始,廿里就著手編制“屬地管理”清單,厘清縣級部門和鄉鎮之間的權責邊界,今后依單履責、考核、監管和問責。

  記者看到,這個清單中,涉及了19個部門67個事項,多為群眾堵心、鄉鎮頭疼、部門扯皮的高頻事項。當然,清單并非一成不變,而會根據形勢變化進行動態調整。至于清單之外的低頻事項,倘若鄉鎮難以處理,衢州也不搞“一刀切”,采取鄉鎮受理、縣鄉聯辦模式即可。

  那么,怎么來干?衢江區委副書記羅亭林介紹,為了防止部門間推諉扯皮,區里建立了“一件事”協同辦理清單,明確由一個部門領辦包辦,可以跨部門、跨領域、跨層級,實現鄉鎮點單、部門報到、限時辦結。有了這些機制,恰好為數字化提供用武之地。

  “拿群眾最關心、最有代表性的農民建房一件事來說,過去要跑多個部門、跑很多次,現在農業農村局牽頭協調各部門,建立農民建房需求數據庫和房地信息系統,原來7個步驟縮減為3個步驟,辦理時長從3到6個月,縮短到7至15天?!眲⒖》迳钣懈杏|道。

  據了解,以“屬地管理”事項清單為切入點,衢州梳理編制鎮街權力清單142項、政務服務事項清單586項、“屬地管理”事項清單68項,逐項明確縣級部門和鎮街的工作責任、協同機制、履職流程,通過依單考核、依單監管、依單問責,實現部門職能歸位、重心下移,鄉鎮減負增效。

  如今,除了農民建房服務監管“一件事”外,衢州還篩選出城區機動車違停治理、城鎮燃氣管理、校外周邊安全防控、揚塵處置、固體廢物處置等17項共性目錄清單,聚焦“小切口”,破解治理“大難題”。

  如何系統性重塑?

  球川是常山縣的經濟大鎮,對于“小馬拉大車”,該鎮鎮長鮑曉暉深有體會:“以前,小餐飲油煙、無證占道經營等,鄉鎮看得見卻管不了,得由市場監管、綜合執法等不同派駐部門的執法人員現場處罰,周期長、效率低、多頭執法、重復執法問題突出。而且不同鄉鎮之間,忙閑不均?!?/p>

  “大綜合一體化”行政執法改革是“縣鄉一體、條抓塊統”整體智治的重要內容。常山的一項調研數據顯示,過去,全縣4754項行政執法事項中,綜合行政執法事項占比不到14%,其他均散落在24個部門里;這些部門雖手握職權,可近3年中,竟然有9個從未辦理過一起案件。

  起初,常山并未躋身行政執法改革的省級試點,但現實痛點倒逼縣里超前謀劃、抓住機遇,最終成功入圍。為此,常山專門梳理出1367項執法事項,劃轉至縣綜合行政執法局,并且將全縣分為7個區域,通過賦權鄉鎮事項,探索“一支隊伍管執法”。

  球川鎮的綜合行政執法隊就由17名隊員和5名輔助人員構成。隊員中,5人來自縣綜合行政執法局、4人來自縣市場監督管理局,還有4人是鄉鎮有執法證干部,剩余的來自其他部門,除了滿足自身執法需求,還輻射周邊白石、同弓兩個鄉鎮。

  “行政執法權賦權鄉鎮后,鄉鎮就能直接執法,效率可以顯著提升?!痹诔I娇h委常委、組織部部長陳翊看來,“大綜合一體化”并非簡單權限下移、人員增配,而是真正通過縣鄉統籌、條塊聯動,變“跨級執法”為“屬地執法”,讓治理頑疾發現在早、處置在小,“其實,現實問題往往無法一個部門解決,由一支隊伍來管,這就是協同作戰?!?/p>

  執法也好,審批也罷,“一件事”處置最終還是要靠人。派駐干部下容易,事項權限放也不難,但怎么真正沉下去,讓鄉鎮接得住、接得好、管得了?這才是關鍵所在。對此,衢州重構鄉鎮職能體系和管理考評體系。

  構架上,衢州打破原有條線、科室之間的壁壘,采取模塊化,實行牽頭人負責制,并且發揮鄉鎮綜合信息指揮室功能。如同一個個“作戰中心”,集合了數字化平臺和各村網格員隊伍,進行聯動指揮、快速反應。

  如何考評?衢州則建立立體化體系:首先,賦予鄉鎮黨委對派駐干部的指揮協調權、考核管理權、推薦提名權、反向否決權;其次,鄉鎮班子、編外人員、派駐干部均采取“崗位賦分+模塊評分+組團積分+專班計分”,該“四維考核”結果與干部評優評先、獎金分配直接掛鉤;最后,部門鄉鎮之間“雙向考核”,為鄉鎮“塊統”提供抓手,為部門協同提供保障。

  縣鄉權責清晰了,各大平臺集成了,一張巨大的智網得以織就:依托浙江政府服務網、“村情通”“鄰禮通”“政企通”等數字化系統,衢州構建起龐大的線上線下整體智治網絡,大大提升了行政辦事效率和服務水平。而以實績論英雄的導向樹立,也真正激發了干部潛能,盤活了人力資源。

  衢州市委書記湯飛帆表示,“縣鄉一體、條抓塊統”是數字化改革的重要組成部分,接下來,衢州仍將以事項為切入口,抓實業務拆解,加強工作協同,強化實戰運用,通過數字賦能、技術倒逼,實現流程再造、制度重塑,真正做實基層治理“一件事”改革,做到“好用、易用、管用”,將其打造成數字化改革的標志性工程。

責編:車婧
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